水務(wù)是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中重要的民生工程、先導(dǎo)性基礎(chǔ)設(shè)施，是極具未來(lái)價(jià)值的資源性行業(yè)。水務(wù)企業(yè)自2003年實(shí)施市場(chǎng)化改革以來(lái)，走過了一段極為曲折的道路，2007年之后陷入“推不動(dòng)”的僵局。十八屆三中全會(huì)召開之后，全行業(yè)處于深化改革的全新歷史起點(diǎn)。當(dāng)此之際，對(duì)水務(wù)改革的歷程進(jìn)行歷史性回顧，反思阻礙改革的根本性難題，為全行業(yè)在新的歷史時(shí)期深化改革、可持續(xù)發(fā)展提出建設(shè)性方案，全面提升改革的理性水平。
第一部分：驀然回首改革路
水務(wù)改革與我國(guó)改革開放同步，是國(guó)有企業(yè)改革的一個(gè)縮影，但具有鮮明的行業(yè)特性。其中，供水是水行業(yè)起步最早、資產(chǎn)規(guī)模最大、發(fā)育最成熟、居于產(chǎn)業(yè)鏈主鏈地位的業(yè)務(wù)，其改革成敗是全行業(yè)改革成敗的重要標(biāo)志。
回顧我國(guó)水務(wù)改革的進(jìn)程，迄今已經(jīng)歷了兩大歷史時(shí)期，其中每一時(shí)期又包括若干階段。
一、水務(wù)改革的第一歷史時(shí)期：摸索時(shí)期
1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)提出了改革開放的基本國(guó)策，1999年9月十五屆四中全會(huì)提出以產(chǎn)權(quán)制度改革為重點(diǎn)繼續(xù)推進(jìn)國(guó)企改革，其間二十年，水務(wù)和其他領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)經(jīng)歷了相同的改革歷程，具體可劃分為三個(gè)階段：
1979年~1984年：企業(yè)全面整頓與局部改革試點(diǎn)階段；
1985年~1992年：以廠長(zhǎng)經(jīng)理負(fù)責(zé)制和經(jīng)營(yíng)承包責(zé)任制為主的全面改革階段；
1993年~1999年：貫徹《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》、依據(jù)《公司法》建立現(xiàn)代企業(yè)制度階段。
這一時(shí)期，水務(wù)企業(yè)與其他國(guó)有企業(yè)的改革同步，處于原始的摸索時(shí)期、“初級(jí)階段”。
二、水務(wù)改革的第二歷史時(shí)期：激進(jìn)市場(chǎng)化改革時(shí)期
1999年9月，黨的十五屆四中全會(huì)發(fā)布《關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，提出以產(chǎn)權(quán)制度改革為重點(diǎn)推進(jìn)改革。之后，2002年12月原建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于市政公用行業(yè)市場(chǎng)化改革的意見》（建城[2002]272號(hào)），這是一份對(duì)包括水行業(yè)在內(nèi)的市政公用行業(yè)的改革造成重大影響的文件。依據(jù)中央和原建設(shè)部的文件精神，水務(wù)企業(yè)以產(chǎn)權(quán)制度改革、引進(jìn)社會(huì)資本為主要方式推進(jìn)改革，改革進(jìn)入新的歷史時(shí)期。
與第一歷史時(shí)期的改革相比較，第二歷史時(shí)期的改革突出表現(xiàn)為：政策“明”、熱情高、膽子大，采取了西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家都不敢采取的改革措施。激情大于理性，行動(dòng)多于思考，大規(guī)模運(yùn)動(dòng)式改革之后，既收獲了改革成果，也遺留了很多失敗案例。
這一時(shí)期，資本市場(chǎng)對(duì)水行業(yè)表現(xiàn)出了特殊的青睞。2003年，外資首先掀起了大規(guī)模的全國(guó)性并購(gòu)浪潮；國(guó)有資本隨后迅速成長(zhǎng)，加入到對(duì)省會(huì)、中心城市供水企業(yè)的收購(gòu)隊(duì)伍之中；民營(yíng)資本也始終垂青水務(wù)，頻繁出手。截止2013年11月十八屆三中全會(huì)召開的十余年間，水務(wù)改革經(jīng)歷了三個(gè)主要階段：
（一）第一階段(1997年~2002年)：以核心優(yōu)良資產(chǎn)實(shí)施項(xiàng)目合作，為外商提供固定回報(bào)的合作模式階段
激進(jìn)市場(chǎng)化改革的起點(diǎn)，最早可延伸至1997年發(fā)生的我國(guó)水業(yè)改革的標(biāo)志性事件——這一年，成都市政府和法國(guó)威望迪（2003年更名為威立雅）簽訂成都市自來(lái)水公司六廠B廠BOT合作協(xié)議。這也是我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的第一個(gè)BOT項(xiàng)目。之后，中法水務(wù)、柏林水務(wù)、泰晤士水務(wù)、匯津水務(wù)等多家外資以相似的合作模式，在沈陽(yáng)、鄭州、中山、廉江等全國(guó)范圍內(nèi)簽署了大批BOT、TOT、DBO等供水合作項(xiàng)目。
這類合作模式的特點(diǎn)是：①外商以直接投資、整體收購(gòu)或合資經(jīng)營(yíng)方式控制供水企業(yè)的核心優(yōu)良資產(chǎn)，即水廠；②外商控制的水廠為國(guó)有供水企業(yè)定向銷售成品水，約定的售水量逐年遞增，水價(jià)按照投資回報(bào)率以倒推法預(yù)先設(shè)定；③如果國(guó)有供水企業(yè)發(fā)生支付困難，則由地方財(cái)政及時(shí)予以“差額補(bǔ)足”。
這種交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)在法律、財(cái)務(wù)方面均無(wú)懈可擊，但在執(zhí)行中卻給國(guó)有供水企業(yè)和地方財(cái)政帶來(lái)沉重的負(fù)擔(dān)。原因：①逐年遞增的售水量往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過當(dāng)?shù)爻鞘械膶?shí)際需求，在供水企業(yè)無(wú)法實(shí)現(xiàn)銷售的情況下，必須按約定的保底水量支付水費(fèi)；②設(shè)定的投資回報(bào)率一般在15%以上，沈陽(yáng)等地有的高達(dá)20%~25%，而供水行業(yè)面向用戶的銷售水價(jià)必須依據(jù)《價(jià)格法》執(zhí)行政府定價(jià)，從而形成“買賣一噸虧一噸”的局面；③合同簽署時(shí)，地方政府承諾以關(guān)停自備水井、財(cái)政補(bǔ)貼等方式彌補(bǔ)國(guó)有供水企業(yè)的上述缺口，但很少予以兌現(xiàn)。如成都項(xiàng)目，給成都市自來(lái)水公司每年造成2億多元的持續(xù)虧損，政府承諾的財(cái)政補(bǔ)貼難以到位，公司不得不通過拍賣資產(chǎn)支付水費(fèi)；沈陽(yáng)項(xiàng)目導(dǎo)致沈陽(yáng)市自來(lái)水總公司的經(jīng)營(yíng)陷入困境，后由政府出面，市財(cái)政以兩倍以上的價(jià)格回購(gòu)。
政府回購(gòu)，是這類合作項(xiàng)目的普遍結(jié)局。
（二）第二階段(2003年~2007年)：溢價(jià)出售水務(wù)企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)，為外商提供變相固定回報(bào)的合作模式階段
固定回報(bào)合作方式造成的危害引起了國(guó)務(wù)院的注意，先后于1998年、2001年、2002年三次發(fā)文要求清理、整改，地方招商引資中的這類合作有所遏制。
此間，發(fā)生了兩個(gè)重要事件：一是2002年底，原建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》（建城 [2002]272號(hào)），要求包括城市供水在內(nèi)的市政公用企業(yè)實(shí)行市場(chǎng)化改革；二是2003年初，國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立。
在國(guó)有資產(chǎn)保值增資和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓雙重思維的共同作用下，2002年上海發(fā)生了國(guó)內(nèi)首例溢價(jià)轉(zhuǎn)讓國(guó)有供水企業(yè)產(chǎn)權(quán)的案例：法國(guó)威望迪水務(wù)溢價(jià)266%收購(gòu)浦東自來(lái)水公司50%的股權(quán)。之后，外商相繼在深圳、遵義、昆明、蘭州、?？凇P(yáng)州、天津等地進(jìn)行了大規(guī)模的溢價(jià)收購(gòu)行動(dòng)，2007年達(dá)到了頂點(diǎn)，形成了攻城略地、勢(shì)不可擋的驚人局面——是年，在“價(jià)高者得之”招商機(jī)制的引導(dǎo)下，威立雅水務(wù)溢價(jià)349%收購(gòu)了蘭州供水集團(tuán)45%的產(chǎn)權(quán)。
這類外資并購(gòu)項(xiàng)目，由于國(guó)務(wù)院明令禁止固定回報(bào)，從而采取了變相固定回報(bào)的合作模式，即：合作協(xié)議中不再明示投資回報(bào)率，代之以成本動(dòng)態(tài)調(diào)整系數(shù)結(jié)合預(yù)期收益為主要內(nèi)容的財(cái)務(wù)模型進(jìn)行價(jià)格調(diào)整，政府方則予以承諾。因這種方式明顯違反《價(jià)格法》，政府均以承諾函或秘密協(xié)議的方式提供承諾。以蘭州項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目簽約后引發(fā)了公眾對(duì)是否存在政府承諾未來(lái)水價(jià)調(diào)整公式的質(zhì)疑，蘭州市政府則聲明這屬于“商業(yè)機(jī)密”，遂成謎團(tuán)。兩年后，遠(yuǎn)在貴州的一位國(guó)資委負(fù)責(zé)人解開了這個(gè)謎團(tuán)——2009年，為推動(dòng)當(dāng)?shù)毓┧髽I(yè)改制，該負(fù)責(zé)人兩次率隊(duì)到蘭州市國(guó)資委調(diào)研“蘭州模式”，詢問蘭州市國(guó)資委負(fù)責(zé)人是否存在這樣一個(gè)調(diào)價(jià)公式。第一次詢問時(shí)對(duì)方予以否認(rèn)，半年后第二次調(diào)研時(shí)再次詢問，對(duì)方承認(rèn)“確實(shí)存在”。
這種合作模式下，外商無(wú)論是否控股，均實(shí)際控制企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，形成政府方“控股不控制”的局面。外資進(jìn)駐后，為實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益，不得不采取異乎尋常的成本控制方法，對(duì)包括安全供水在內(nèi)的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用實(shí)施全方位壓縮。
這種模式大部分是在企業(yè)產(chǎn)權(quán)層面進(jìn)行，少量仍為項(xiàng)目。以盤錦為例：
溢價(jià)轉(zhuǎn)讓企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)、予以外商變相固定回報(bào)的合作模式所造成的實(shí)際經(jīng)濟(jì)損失并不低于固定回報(bào)。遵義市2004年溢價(jià)24.59%出售了南北郊兩座水廠，因無(wú)法包銷超額水量和高昂水價(jià)，三年后不得不以兩倍代價(jià)進(jìn)行了回購(gòu)；寶雞自來(lái)水公司2003年引進(jìn)外資1.3億元后，因該項(xiàng)目每年虧損3000萬(wàn)元，2008年底凈資產(chǎn)接近于零，2010年市財(cái)政予以回購(gòu)。
（三）第三階段(2008年至今)：以水務(wù)一體化為主導(dǎo)，多元探索、多種方式并存的改革階段
外商對(duì)我國(guó)水務(wù)企業(yè)的大規(guī)模溢價(jià)收購(gòu)行動(dòng)和固定回報(bào)、變相固定回報(bào)合作模式造成的經(jīng)濟(jì)損失和政治影響，引起了高層的關(guān)注。2007年10月，中國(guó)城鎮(zhèn)供水排水協(xié)會(huì)向國(guó)務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)反映了供水行業(yè)市場(chǎng)化改革引起的問題。經(jīng)批示，原建設(shè)部、發(fā)改委多次組成調(diào)查組進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)研，中央對(duì)供水行業(yè)原有的改革方式轉(zhuǎn)為審慎態(tài)度。
與此同時(shí)，水務(wù)一體化改革在前期模式中獲得了巨大成功。這種始于1997年遼寧桓仁縣的改革方式，通過水務(wù)資產(chǎn)、業(yè)務(wù)、人力資源等涉水企業(yè)資源的一體化整合，以規(guī)模效應(yīng)謀求經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。由于是在政府控制之下實(shí)施的行業(yè)重組，重組后繼續(xù)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，各地政府積極效仿并推出創(chuàng)新模式，形成了豐富的理論和實(shí)踐。目前，以水務(wù)一體化整合方式成立的水務(wù)集團(tuán)（供水集團(tuán)、自來(lái)水集團(tuán)）已超過200家，大多數(shù)經(jīng)營(yíng)健康，少數(shù)已開始省內(nèi)、全國(guó)擴(kuò)張。
但是，水務(wù)一體化改革方式最初是由水利部門推動(dòng)和探索成功的，符合水利、水務(wù)部門“一龍管水”的主張和利益，而許多地方的城建部門由于害怕失去對(duì)城市供水、排水的行業(yè)主管地位，并不積極。供水企業(yè)雖有做大、做強(qiáng)的愿望，只能觀望和等待。
除上述方式外，各地供水企業(yè)因地制宜探索合身、適用的多元化改革途徑，如：①引進(jìn)國(guó)資背景大型水務(wù)投資公司的合資經(jīng)營(yíng)方式；②引進(jìn)民營(yíng)資本的合資經(jīng)營(yíng)方式；③公司制改建方式；④職工持股方式；⑤國(guó)有、民營(yíng)、職工等資本以不同比例共同持股、共同治理的混合所有制方式；等，形成了百花齊放的改革局面。
正當(dāng)供水行業(yè)處于曲折的改革進(jìn)程之際，作為新興產(chǎn)業(yè)的污水處理、污泥處置、水污染環(huán)境治理等水務(wù)行業(yè)的下游行業(yè)、子行業(yè)，民間資本響應(yīng)中央號(hào)召，自力更生，或積極與國(guó)家資本、國(guó)有資本共建，抓住我國(guó)城鎮(zhèn)化加速的歷史機(jī)遇，成為水務(wù)行業(yè)中資產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)張快、收益率高、上市業(yè)績(jī)優(yōu)良的有生力量。
第二部分：改革存在的若干重大問題
水務(wù)行業(yè)歷經(jīng)二十年的改革摸索和十多年的激進(jìn)式市場(chǎng)化改革，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、企業(yè)自身?xiàng)l件、政府對(duì)水務(wù)的認(rèn)識(shí)及執(zhí)行力差異等諸多因素，形成了多種形式并存、經(jīng)驗(yàn)與問題交織的局面，既涌現(xiàn)出了如廈門、深圳、烏魯木齊、南昌、珠海等地比較成功的案例，也出現(xiàn)了如蘭州、寶雞、渭南、盤錦、天津、成都、合肥（王小郢污水處理廠）等地的“問題改革”、失敗案例。
這里，重點(diǎn)分析水務(wù)行業(yè)在第二歷史時(shí)期的改革存在的重大問題和主要教訓(xùn)。
一、不重視理論研究，對(duì)改革的認(rèn)識(shí)論水平徘徊在較低層次，行業(yè)為此付出巨大代價(jià)
與西方學(xué)界同時(shí)關(guān)注理論與實(shí)踐不同，我國(guó)在學(xué)術(shù)傳統(tǒng)上一直存在重實(shí)踐、輕理論的現(xiàn)象，在改革問題上，則表現(xiàn)為“摸著石頭過河”。改革初期，在教條主義大行其道的特殊時(shí)代背景下，提倡“先干起來(lái)再說”是改革家為沖破思想桎梏而行的權(quán)宜之計(jì)；當(dāng)改革進(jìn)入深水區(qū)和專業(yè)領(lǐng)域，如果還不重視理論研究，認(rèn)識(shí)膚淺必然導(dǎo)致行動(dòng)盲目，從而產(chǎn)生嚴(yán)重的改革遺留問題，改變乃至違背了改革的初衷。迄今，仍有大量認(rèn)識(shí)問題困擾著水務(wù)行業(yè)，如：
?、偎畡?wù)是公益性事業(yè)、水務(wù)企業(yè)是公益性資產(chǎn)嗎？
②自然壟斷行業(yè)可以通過改革“打破壟斷”嗎？
③水務(wù)改革“為什么”，“為了誰(shuí)”？
④城市供水行業(yè)的特殊性導(dǎo)致的水務(wù)企業(yè)改革的特殊性；
?、菟畡?wù)改革是該市場(chǎng)化還是引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制？
?、拚c水務(wù)企業(yè)之間的關(guān)系，特別是政府的權(quán)力和責(zé)任是什么？
⑦水務(wù)企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給民間資本后，政府就“卸包袱”了嗎？
?、嗨畡?wù)企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)溢價(jià)轉(zhuǎn)讓，是政府賺了嗎？
?、嵴c外資合資經(jīng)營(yíng)時(shí)堅(jiān)持控股，為何發(fā)生“控股不控制”的現(xiàn)象？
⑩水務(wù)的產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈及其盈利模式的特殊性；
……
產(chǎn)生上述認(rèn)識(shí)問題的主要原因，是我們一向自豪于埋頭干“實(shí)務(wù)”，對(duì)理論研究的重要性認(rèn)識(shí)不足、投入不夠。
第二歷史時(shí)期的水務(wù)改革，既有很多成果，也存在大量失敗案例，后者無(wú)不給地方政府的公信力帶來(lái)巨大損害，給地方財(cái)政造成沉重負(fù)擔(dān)，居民、供水企業(yè)及職工談“改”色變，本能加以拒絕。第二歷史時(shí)期的后期（2008年至今），除貴陽(yáng)、洛陽(yáng)等極少數(shù)城市外，大多數(shù)地方的政府和企業(yè)徘徊在“改”與“不改”之間，舉棋不定，改革處于推不動(dòng)的局面。
二、行業(yè)治理的法治化水平偏低
從二十世紀(jì)八十年代起，國(guó)家立法機(jī)關(guān)、國(guó)務(wù)院和計(jì)劃（發(fā)展改革）、水利、城建等部門陸續(xù)制訂了一系列關(guān)于水的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和技術(shù)規(guī)范等，形成了水行業(yè)發(fā)展的基本制度框架。但是，水的立法工作仍突出存在兩大不足，影響了全行業(yè)的持續(xù)改革和健康發(fā)展：
一是存在重大立法缺失。已有《水法》的內(nèi)容實(shí)為“水利法”，城鎮(zhèn)供水、排水并未納入規(guī)范對(duì)象。而供水行業(yè)的第一大法——《飲用水安全法》，世界各大國(guó)均立有此法，我國(guó)卻長(zhǎng)期缺失，甚至目前還沒有納入立法規(guī)劃。
水是“第一食品”，而全國(guó)飲用水正遭受空前嚴(yán)重的污染且勢(shì)頭不可遏制，水目前是我國(guó)唯一遭到大肆浪費(fèi)的寶貴資源，水價(jià)超低、水價(jià)定價(jià)機(jī)制僵化造成供水企業(yè)大面積虧損——種種怪象，均與這項(xiàng)關(guān)鍵的法律制度缺失有關(guān)。
二是特許經(jīng)營(yíng)制度的法律地位偏低。水務(wù)等市政公用行業(yè)市場(chǎng)化改革之后，政府監(jiān)管是頭等大事。2004年5月1日，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（建設(shè)部令第126號(hào)）正式施行，為城市政府依法監(jiān)管水務(wù)提供了政策依據(jù)。新疆、山西等多地立法機(jī)關(guān)還相應(yīng)制訂了特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例等地方性法規(guī)。但是，對(duì)于原建設(shè)部制訂的部門規(guī)章，有的地方采取實(shí)用主義的態(tài)度，有利則用、不利則棄；有的城市政府在招商時(shí)甚至采納由投資方提供的特許經(jīng)營(yíng)文本，監(jiān)管虛置現(xiàn)象嚴(yán)重。隨著水務(wù)、公交等行業(yè)行政主管部門的調(diào)整，這一現(xiàn)象更加突出。
由于特許經(jīng)營(yíng)制度的監(jiān)管效力遭到懷疑，許多地方在引進(jìn)戰(zhàn)略投資者時(shí)堅(jiān)持政府控股。這樣做雖然可以理解，但不利于投資人合并報(bào)表、體現(xiàn)并購(gòu)業(yè)績(jī)，在外商投資者面前又常常陷入“控股不控制”的困境。
在各界呼吁下，2014年4月22日國(guó)家發(fā)改委啟動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法，向提升特許經(jīng)營(yíng)法律層次的方向挪動(dòng)了一步。特許經(jīng)營(yíng)制度一旦上升為法律或國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，政府在水務(wù)改革中的“控股權(quán)之爭(zhēng)”將會(huì)大為減少。
三、水價(jià)改革滯后，拖累了改革的總體步伐
產(chǎn)品價(jià)格決定企業(yè)價(jià)值——這是資本市場(chǎng)觀察水務(wù)的基本出發(fā)點(diǎn)。而水價(jià)過低、水價(jià)調(diào)整機(jī)制落后，已成為制約行業(yè)正常發(fā)展的老大難問題，不改革難以為繼，改革則難度很大。
實(shí)踐中，水價(jià)調(diào)整機(jī)制存在兩個(gè)問題。一是忽視市場(chǎng)機(jī)制在水價(jià)形成中的核心作用，代之以“講政治”，水價(jià)與成本之間脫離聯(lián)系。歷經(jīng)三十多年改革開放，水務(wù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本已全部實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化，當(dāng)前持續(xù)走高，而終端價(jià)格依據(jù)《價(jià)格法》實(shí)行政府定價(jià)，調(diào)整的頻率、時(shí)效遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)際的經(jīng)濟(jì)生活，導(dǎo)致水的成本與價(jià)格之間的“倒掛”現(xiàn)象日益擴(kuò)大。二是水價(jià)的行政調(diào)整存在動(dòng)議難、聽證難、批準(zhǔn)難的問題，地方政府的自由裁量權(quán)過大，運(yùn)用時(shí)的隨意性、主觀性很大。如海南瓊中縣自來(lái)水公司，歷經(jīng)多年努力于2010年通過了水價(jià)調(diào)整聽證會(huì)和省物價(jià)部門的批準(zhǔn)，但縣政府歷經(jīng)三年不予批準(zhǔn)執(zhí)行；這種現(xiàn)象在各地很普遍。
由于水務(wù)的產(chǎn)品與服務(wù)價(jià)格過低，致使水務(wù)資產(chǎn)的當(dāng)期市場(chǎng)價(jià)值遭到嚴(yán)重低估；其僵化的價(jià)格調(diào)整機(jī)制，則妨礙了資本市場(chǎng)對(duì)水務(wù)資產(chǎn)的成長(zhǎng)預(yù)期。
國(guó)際上，英國(guó)水價(jià)基本上一年一調(diào)，法國(guó)、荷蘭、德國(guó)等主要發(fā)達(dá)國(guó)家的水價(jià)原則上兩年一調(diào)。我國(guó)各地情況差異較大，能夠?qū)崿F(xiàn)“小步快跑”、兩三年一調(diào)的只有唐山等極少數(shù)城市，多數(shù)地方五年左右一調(diào)，十年一調(diào)的也不少見。作者在海南省調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，陵水縣的水價(jià)自1999年以來(lái)從未調(diào)整，居民自來(lái)水水費(fèi)僅為0.95元/ m3；國(guó)內(nèi)水價(jià)處于1元之內(nèi)的城鎮(zhèn)也不罕見。
目前，發(fā)展改革部門將水價(jià)改革的關(guān)注點(diǎn)集中于階梯水價(jià)——階梯水價(jià)對(duì)供水企業(yè)經(jīng)營(yíng)而言確有意義，但更重要的是將市場(chǎng)機(jī)制作為水價(jià)形成的核心要素。水價(jià)改革長(zhǎng)期滯后，國(guó)有供水、排水企業(yè)早已深受其害；民間資本在國(guó)務(wù)院三令五申鼓勵(lì)投資的情況下，因水價(jià)問題裹足不前，對(duì)投資水務(wù)既心向往之又心懷畏懼；外資則以政府承諾水價(jià)調(diào)整公式的方式規(guī)避現(xiàn)有價(jià)格形成機(jī)制，但“后任不理前任事”，后屆政府往往不予執(zhí)行，它們也是水價(jià)調(diào)整機(jī)制落后的受損者。
2010年春，一家歷史悠久的中央企業(yè)委托國(guó)融大通財(cái)務(wù)顧問公司編制投資水務(wù)的商業(yè)規(guī)劃，擬斥資300億元投資全國(guó)水務(wù)。在論證階段，該央企在全面看好水務(wù)投資價(jià)值的情況下，因水價(jià)形成機(jī)制落后而對(duì)這一投資戰(zhàn)略一票否決。歷史如果能夠假設(shè)，今天我國(guó)水務(wù)市場(chǎng)的格局可能是另一番景象。
四、政企不分，嚴(yán)重困擾了全行業(yè)的健康發(fā)展
國(guó)有企業(yè)在成立時(shí)，政府是原始股東、天使投資人；在經(jīng)營(yíng)時(shí)，政府是公共管理人、市場(chǎng)監(jiān)管者。當(dāng)老板身份與公共管理人身份合一時(shí)，地方政府及其主管部門對(duì)企業(yè)既扮演支持者的角色，也往往扮演損害者的角色。人們形象地將這種關(guān)系描述為“離不開，靠不住”。
這種現(xiàn)象匪夷所思，但置之于中國(guó)國(guó)情之下觀察便顯而易見——國(guó)家管理的法治化水平偏低，政企不分；水務(wù)企業(yè)作為體制的一部分，處于體制的底端，體制的干預(yù)、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的“安排”令企業(yè)應(yīng)接不暇。簡(jiǎn)要列舉如下：
?、僦噶钇髽I(yè)接收各類人員就業(yè)。有的屬政治任務(wù)，有的則屬個(gè)人關(guān)系。海南某市一家300人的供水企業(yè)，每年大量接受各類人員就業(yè)，2011年一次接收40人。河南某市一家日供水量5萬(wàn)噸的企業(yè)，人員多達(dá)660多人，被迫由市委常委會(huì)決定禁止各部門向自來(lái)水公司安排就業(yè)人員。在國(guó)企大多完成改制、水務(wù)企業(yè)成為地方政府僅存國(guó)企的情況下，這類安排往往到了不顧企業(yè)死活的地步。
?、谶`反法律關(guān)于股東所有權(quán)不得侵犯企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定，以“反正都是政府的”為名，無(wú)償占用乃至剝奪企業(yè)的土地、建筑物、車輛等資產(chǎn)。川東北某市，住建局看中了供水企業(yè)在市中心的黃金地塊，直接劃走建設(shè)機(jī)關(guān)辦公樓，企業(yè)被局限在狹小的空間里繼續(xù)辦公。
③指令企業(yè)以利益輸送的方式為其他企業(yè)提供上市業(yè)績(jī)和業(yè)績(jī)維護(hù)。新疆某市，為推動(dòng)一家國(guó)有控股公司A股上市并維持其業(yè)績(jī)，要求自來(lái)水公司無(wú)償割讓優(yōu)質(zhì)水廠資產(chǎn)，并按照上市公司的盈利要求反推交易水費(fèi)，持續(xù)以超出終端水價(jià)很高的價(jià)格進(jìn)行交易，導(dǎo)致企業(yè)大量失血。
?、茇?zé)令企業(yè)配合政府建設(shè)新區(qū)，過度超前建設(shè)供水設(shè)施。湘西某市建設(shè)城市新區(qū)，政府要求供水企業(yè)同步鋪設(shè)輸水管網(wǎng)，但資金自籌。企業(yè)為完成這一任務(wù)背上了高利貸，但無(wú)法在短期內(nèi)形成收入，迅速陷入虧損境地。
?、菀笃髽I(yè)配合政府招商的需要，與社會(huì)資本過度超前建設(shè)的供水設(shè)施建立結(jié)算關(guān)系，形成政府簽約、水司買單的局面。內(nèi)蒙古北部某市建設(shè)新區(qū)，政府招商引資以BT方式建設(shè)遠(yuǎn)超用水實(shí)際的供水設(shè)施，因財(cái)政無(wú)力履約，擬轉(zhuǎn)為BOT方式由供水企業(yè)按照保底水量結(jié)合上市公司盈利要求進(jìn)行結(jié)算。
上述嚴(yán)重?fù)p害國(guó)有供水企業(yè)正當(dāng)權(quán)益的行為，都是在政企不分的情形下，政府以出資人兼公共管理人的雙重身份所為，而企業(yè)無(wú)力抗拒，很難改變。
五、采取“翻牌式”改制，以“偽變”應(yīng)對(duì)改革
由于水務(wù)改革在理論上存在較多盲點(diǎn)，實(shí)踐中發(fā)生大量失敗案例，加上政府和企業(yè)的特殊考慮，許多地方采取將供水企業(yè)改造為國(guó)有獨(dú)資公司的方式實(shí)施改制。這種方式又稱“公司制改建”、“公司化改造”，即：將自來(lái)水公司從《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》規(guī)范下的國(guó)有企業(yè)改制為《公司法》規(guī)范下的國(guó)有獨(dú)資的有限責(zé)任公司。
從法律形式上講，這一方式確實(shí)實(shí)行了改制；但就實(shí)際效果而言，由于企業(yè)在國(guó)有獨(dú)資狀態(tài)下無(wú)法建立真正意義上的現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，業(yè)界俗稱之為“翻牌”。這種“偽變”式改革之下的水務(wù)企業(yè)，資產(chǎn)、業(yè)務(wù)、人員等所有企業(yè)資源和運(yùn)營(yíng)機(jī)制未發(fā)生任何優(yōu)化，反而增加了行政成本、降低了運(yùn)營(yíng)效率，最大的損失是錯(cuò)失改革良機(jī)。
此外，目前我國(guó)大部分污水處理單位和部分供水單位仍為事業(yè)單位性質(zhì)，由于最近十年事業(yè)單位與企業(yè)之間在社會(huì)地位、福利待遇、工作環(huán)境、退休金等方面的優(yōu)越地位越來(lái)越明顯，事業(yè)單位職工堅(jiān)決抵制改制。在政府的強(qiáng)力推動(dòng)下，有的只好實(shí)施“事轉(zhuǎn)企”，將事業(yè)單位改為國(guó)有獨(dú)資的有限責(zé)任公司，但運(yùn)營(yíng)機(jī)制也未發(fā)生實(shí)質(zhì)變化。
以上列舉的問題是十年來(lái)制約水務(wù)改革和發(fā)展的重大事項(xiàng)，并非全部。這些問題有的顯性存在，有的處于隱形，但都深刻左右著企業(yè)的命運(yùn)，對(duì)行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。
第三部分：矚望與奮進(jìn)
2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)發(fā)出全面深化改革的總動(dòng)員，為全國(guó)各行業(yè)抓住機(jī)遇、開啟改革新時(shí)代發(fā)出了“最高指令”。水業(yè)同仁們正以空前熱情思考下一步的改革之路，期待通過改革進(jìn)入全新的發(fā)展時(shí)期。
水務(wù)行業(yè)改革的新時(shí)代，應(yīng)當(dāng)具備自信、穩(wěn)健而富有創(chuàng)造的特征。此際，作者結(jié)合十多年從事水務(wù)改革的心得，為水行業(yè)深化改革提示相關(guān)的重大課題、關(guān)鍵問題，提出理性、建設(shè)性的解決方案，以期成為行業(yè)集體思考的一部分。
一、指導(dǎo)思想方面：樹立正確的改革指導(dǎo)思想，以“全勝改革觀”引領(lǐng)水務(wù)改革新時(shí)代
改革的成敗關(guān)系國(guó)運(yùn)興衰、民生治亂，在任何時(shí)代都是重大課題。水務(wù)行業(yè)歷經(jīng)三十年改革，特別是最近十年，既嘗到了改革成功的甜頭，也品嘗了“問題改革”帶來(lái)的痛楚。必先樹立正確的改革指導(dǎo)思想，而后有改革之成功。在此，本文謹(jǐn)為水行業(yè)提出“全勝改革觀”。
“全勝改革觀”建立在全勝論思想基礎(chǔ)上。全勝論思想是《孫子兵法》的精髓，是“兵圣”孫武提出的戰(zhàn)爭(zhēng)的最高境界和最高指導(dǎo)原則。在對(duì)國(guó)家前途、民族命運(yùn)的影響方面，改革和戰(zhàn)爭(zhēng)具有同等的重大性、審慎性，因此，以全勝論為思想基礎(chǔ)的“全勝改革觀”應(yīng)成為改革工作追求的最高境界和指導(dǎo)原則。
水務(wù)行業(yè)的“全勝改革觀”，就是以正確的改革目標(biāo)、價(jià)值追求為基礎(chǔ)，樹立系統(tǒng)論、整體論的改革思想，以十年改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)為基礎(chǔ)努力追求改革的最高境界。具體包含兩層含義：
一是解決好“改革為了誰(shuí)”的問題，在改革的目標(biāo)上兼顧各利益攸關(guān)方的利益，追求以保障涉水服務(wù)安全為前提的共贏式改革，堅(jiān)決反對(duì)“一人利而天下病”的一家獨(dú)贏式改革。作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，水務(wù)改革的利益攸關(guān)方較多，包括用戶和政府、水務(wù)企業(yè)及其職工、戰(zhàn)略投資人等。其中，滿足水務(wù)企業(yè)的顧客——用戶——以保障用水安全為中心的訴求，應(yīng)當(dāng)作為水務(wù)行業(yè)改革的首要的、終極的目標(biāo)。相應(yīng)地，政府、水務(wù)企業(yè)及其職工、投資者等，堅(jiān)持共建、共享、共贏，保障水務(wù)企業(yè)和行業(yè)以可持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)為用戶提供優(yōu)質(zhì)的供水產(chǎn)品與服務(wù)，使用戶成為改革的最大受益者，其他利益攸關(guān)方各得其所。有此思想的統(tǒng)攝，則能有效克服給予外商固定回報(bào)或變相固定回報(bào)、地方政府溢價(jià)轉(zhuǎn)讓水務(wù)國(guó)有資產(chǎn)、利用改制甩包袱等思想和行為。
二是解決好“改革的方式”問題，追求內(nèi)外兼修式改革，以“中國(guó)式思維”走水務(wù)改革的“中國(guó)道路”。不再采取過去以融資、公司制改建等為單一目標(biāo)的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的點(diǎn)式改革，轉(zhuǎn)變?yōu)椋孩偻獠啃苑矫?，謀求水行業(yè)的一體化整體發(fā)展，通過產(chǎn)權(quán)多元化實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化、法人治理的優(yōu)化、資本融資等；②內(nèi)部性方面，追求管理優(yōu)化、運(yùn)行機(jī)制優(yōu)化等，建立對(duì)外具有吸引力、對(duì)內(nèi)具有激勵(lì)性的由市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的薪酬與績(jī)效考評(píng)制度等，發(fā)掘企業(yè)改革的內(nèi)部動(dòng)力。
“全勝改革觀”是系統(tǒng)論的改革思想，是中國(guó)式的改革思維。由于考慮到了水務(wù)行業(yè)改革與城市發(fā)展相一致的協(xié)調(diào)關(guān)系，追求企業(yè)改革和企業(yè)發(fā)展相結(jié)合的協(xié)調(diào)關(guān)系，有利于形成消費(fèi)者和政府、企業(yè)、資本、勞動(dòng)、消費(fèi)者之間互為支持的協(xié)調(diào)關(guān)系，所以能夠調(diào)動(dòng)各方積極性，極大地減少改革的阻力，擴(kuò)大改革的福祉，實(shí)現(xiàn)全面而深刻的行業(yè)變革。
二、關(guān)于水的集體意識(shí)和水業(yè)的社會(huì)地位方面：重視從哲學(xué)意義上研究水，重建親水、敬水、“以水為德”的哲學(xué)思想，提高水行業(yè)在當(dāng)代人心目中的地位
我國(guó)古代傳統(tǒng)文化極為重視水，從萬(wàn)物生成的哲學(xué)、人格道德的養(yǎng)成、國(guó)家治理的智慧等多層次研究水、稱頌水、敬畏水，重視程度超過當(dāng)代西方，形成了獨(dú)特的中華文明之美。但是，由于道統(tǒng)中斷，當(dāng)代人在意識(shí)形態(tài)、人格養(yǎng)成方面背棄了水的智慧與美德，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式建立在大規(guī)模水污染、水資源浪費(fèi)的基礎(chǔ)上，生存環(huán)境、人民健康蒙受舉世震驚的損失和威脅，其危害正處于爆發(fā)的前夜。
水行業(yè)是距離中國(guó)哲學(xué)最近的一個(gè)行業(yè)，有條件近水樓臺(tái)研究水哲學(xué)、“水之道”。“道”是事物的真相，是事物存在的本質(zhì)屬性、變化的根本規(guī)律，是統(tǒng)攝頂層設(shè)計(jì)的核心理念與基本原則。“水之道”就是關(guān)于水的發(fā)生、變化（改革和發(fā)展）、價(jià)值（經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境）等的總和，是關(guān)于水的意識(shí)形態(tài)。
作為當(dāng)代社會(huì)背棄“水之德”而遭受損害最嚴(yán)重的領(lǐng)域，水務(wù)人有權(quán)利、有責(zé)任警示世人、引導(dǎo)公眾，并結(jié)合水危機(jī)的現(xiàn)實(shí)提出可行的解決方案，逐步扭轉(zhuǎn)水資源浪費(fèi)、水環(huán)境惡化、水的產(chǎn)品與服務(wù)價(jià)格超低的現(xiàn)實(shí)困境，通過十年左右的不懈努力，使水行業(yè)的生存發(fā)展?fàn)顩r煥然一新。
從思想上重視水、發(fā)自內(nèi)心熱愛水，是改變現(xiàn)狀的開始，也是最終實(shí)現(xiàn)改變的根本，但需要我們初心始終的努力。作者自2007年開始研究這一課題，對(duì)中國(guó)古代哲學(xué)的“水之道”接著講，形成了“中華水哲學(xué)”的初步研究成果，希望對(duì)水務(wù)人有所啟發(fā)。
三、行業(yè)發(fā)展定位方面：確立水的國(guó)家戰(zhàn)略資源地位，徹底解決水務(wù)行業(yè)改革和發(fā)展的方向性問題，水行業(yè)取得應(yīng)有的地位
“水，未來(lái)的石油”——這是國(guó)際資本對(duì)全球水業(yè)務(wù)未來(lái)價(jià)值的理解。在我國(guó)，特別是西北、華北地區(qū)，水的極端稀缺性、約束性已眾所矚目。新加坡、沙特等國(guó)已將水確定為國(guó)家戰(zhàn)略資源。
目前，中國(guó)是全世界人均擁有淡水資源最少的國(guó)家之一和大國(guó)中唯一缺水的國(guó)家。隨著全球氣候變化和我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，水危機(jī)必然愈加嚴(yán)重。按照體制的邏輯，只有將水確立為國(guó)家戰(zhàn)略資源，才能使涉水法律制度與水的稀缺性、價(jià)值性相對(duì)稱，相應(yīng)出臺(tái)符合中國(guó)國(guó)情的、具有戰(zhàn)略意義的水務(wù)改革和發(fā)展方略，前瞻性解決水危機(jī)，彰顯水務(wù)企業(yè)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的重要地位——更重要的，是水確已具備無(wú)可辯駁的國(guó)家戰(zhàn)略資源特征。
作者于2008年正式提出“我國(guó)應(yīng)盡快確立水的國(guó)家戰(zhàn)略資源地位”的觀點(diǎn)。如果得以實(shí)現(xiàn)，水的立法與政策地位、管理體制、價(jià)格形成機(jī)制、外資去留等長(zhǎng)期困擾行業(yè)的疑難問題將會(huì)迎刃而解。水的國(guó)家戰(zhàn)略地位一定會(huì)確立，目前我們應(yīng)做的是促使這一天的早日到來(lái)。
四、政府與企業(yè)的關(guān)系方面：政企分開，建立政府與企業(yè)之間的法治關(guān)系
政府與企業(yè)之間的關(guān)系，是一切社會(huì)制度關(guān)于上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之間關(guān)系的爭(zhēng)論的核心。水務(wù)等多數(shù)公用企業(yè)，既不是公共管理機(jī)構(gòu)，也不是完全競(jìng)爭(zhēng)性、高度市場(chǎng)化的一般企業(yè)，而是承擔(dān)“準(zhǔn)公共服務(wù)職能”的市場(chǎng)主體，因此，按照國(guó)有企業(yè)改制的傳統(tǒng)思維來(lái)指導(dǎo)水務(wù)改革，很容易走入誤區(qū)。
水務(wù)企業(yè)對(duì)政府及其主管部門、國(guó)資機(jī)構(gòu)存在很強(qiáng)的依賴關(guān)系，這決定于雙方地位的本質(zhì)；但同時(shí)又須防范遭受其不正當(dāng)干預(yù)。因此，改革必須運(yùn)用“兩個(gè)法律”來(lái)確立政府對(duì)企業(yè)的法治關(guān)系：一是依據(jù)《公司法》，在投資主體多元化的情況下建立法人治理結(jié)構(gòu)，使政府方遵守《公司法》規(guī)定的共同治理的民事法律關(guān)系；二是依據(jù)市政公用行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法律，建立政府對(duì)企業(yè)依法監(jiān)管的行政法律關(guān)系。經(jīng)驗(yàn)是：由具備一定條件的社會(huì)資本參與企業(yè)改制并控股經(jīng)營(yíng)，國(guó)有資本退至參股地位；規(guī)模較小的企業(yè)可采取職工控股、國(guó)有資本象征性持股乃至完全退出；也可多方共同持股，持股比例可以協(xié)商，但國(guó)有資本均不應(yīng)控股。政府可運(yùn)用兩種法治手段保持對(duì)改制企業(yè)的控制力：一是國(guó)有資本不主導(dǎo)經(jīng)營(yíng)，但在企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為涉及公共利益的重大決策方面擁有否決權(quán)，二是以政府特許經(jīng)營(yíng)、成本監(jiān)審、作業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管等辦法，監(jiān)督和引導(dǎo)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為。實(shí)踐證明，這樣的機(jī)制設(shè)計(jì)可以實(shí)現(xiàn)“政府（對(duì)企業(yè)）只能做好事，不能做壞事”的改革效果。
“自生自作，自為自化。故有為，有不為；有為必為，無(wú)為必不為。公地是守，私域莫入”，這應(yīng)是法治條件下政府與企業(yè)之間關(guān)系的最佳狀態(tài)。
五、改革方式方面：繼續(xù)完善、升級(jí)水務(wù)一體化的改革方式，打造區(qū)域性大型水務(wù)集團(tuán)，為我國(guó)水務(wù)管理體制的大變革未雨綢繆
我國(guó)667座設(shè)市城市中嚴(yán)重缺水的城市已達(dá)110座以上，缺水問題已成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。而許多地方存在一座城市多家供水企業(yè)，水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈被人為分割的現(xiàn)象。水務(wù)企業(yè)之間在水資源和管理、技術(shù)、人員等企業(yè)資源之間存在很大的互補(bǔ)性，但由于資產(chǎn)管理關(guān)系和行政隸屬關(guān)系不同，水務(wù)類國(guó)有資產(chǎn)分散經(jīng)營(yíng)，現(xiàn)有體制下企業(yè)之間的資源難以形成互補(bǔ)關(guān)系，反而存在搶奪建設(shè)資金，搶奪水資源和消費(fèi)市場(chǎng)的情況。
水務(wù)一體化包括區(qū)域供水一體化、供水排水一體化、城鄉(xiāng)供水一體化和跨區(qū)域水務(wù)資本一體化四種方式，具有明顯的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)雙重效益。一是促進(jìn)區(qū)域水資源的統(tǒng)一規(guī)劃和優(yōu)化配置，強(qiáng)化水資源的節(jié)約保護(hù)，保障城鄉(xiāng)防洪安全、供水安全、水生態(tài)與水環(huán)境安全。二是有利于推動(dòng)供排水行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化管理，發(fā)揮供水企業(yè)作為城市水業(yè)唯一收費(fèi)渠道的獨(dú)特作用。三是全面重組和整合區(qū)域水務(wù)類國(guó)有資產(chǎn)、業(yè)務(wù)、人員等行業(yè)資源，謀求行業(yè)的內(nèi)生效益，打造超級(jí)水務(wù)品牌。
水務(wù)一體化以往的整合范圍限于中心城市及其周邊，目前正呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)。如2003年前后銀川市自來(lái)水總公司整合周邊市縣供水企業(yè)，通過管理、技術(shù)及少量資本輸出，幫助后者擺脫了長(zhǎng)期虧損的局面。2005年以來(lái)，深圳市水務(wù)集團(tuán)整合全市供水及特區(qū)污水處理業(yè)務(wù)，并在全國(guó)7省跨區(qū)域運(yùn)作19個(gè)項(xiàng)目，供水能力達(dá)799萬(wàn)噸/日，污水處理能力達(dá)272萬(wàn)噸/日。2012年，海南省有關(guān)部門委托國(guó)融大通財(cái)務(wù)顧問公司編制《海南省城鎮(zhèn)供水排水一體化發(fā)展戰(zhàn)略》，籌劃全省水務(wù)整合事宜，這是內(nèi)地第一個(gè)在全省范圍探索水務(wù)一體化發(fā)展道路的省份。作者預(yù)測(cè)：隨著水危機(jī)的日益迫近，國(guó)家極有可能采取變革水務(wù)管理體制的方式予以應(yīng)對(duì)。作為地方，應(yīng)積極探索本地范圍的水務(wù)一體化發(fā)展道路，以迎接未來(lái)的體制變局。
六、水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈延伸方面：控制污水、污泥、中水市場(chǎng)，提升處理技術(shù)和處理率，發(fā)揮環(huán)境效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)盈利模式轉(zhuǎn)型
水務(wù)行業(yè)發(fā)展的未來(lái)，視野不能局限于供水，而資產(chǎn)規(guī)模相對(duì)較小、技術(shù)水平較高、盈利能力較強(qiáng)的污水處理、污泥處置業(yè)務(wù)，以及有效解決水資源匱乏問題的中水回用業(yè)務(wù)，也應(yīng)及時(shí)予以重視。否則，當(dāng)上述市場(chǎng)被民間資本基本瓜分完畢，而處于水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈主鏈地位、從事傳統(tǒng)供水業(yè)務(wù)的自來(lái)水公司只能繼續(xù)遭受重資產(chǎn)、低收入盈利模式的煎熬。
污水處理、污泥處置、中水回用，不僅是水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈上的下游業(yè)務(wù)，也是中央鼓勵(lì)發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，是世界范圍內(nèi)最具發(fā)展?jié)摿Φ沫h(huán)境業(yè)務(wù)。國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《“十二五”全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》規(guī)定：到2015年，污水處理率地級(jí)市要達(dá)到85%，縣級(jí)市和縣城達(dá)70%，建制鎮(zhèn)達(dá)30%；污泥處理率直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市要達(dá)到80%，其他設(shè)市城市70%，縣城及重點(diǎn)鎮(zhèn)30%；中水利用率達(dá)到15%以上。目前距這一目標(biāo)尚有差距。供水企業(yè)應(yīng)以強(qiáng)烈的機(jī)遇意識(shí)，利用自身在水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈中的優(yōu)勢(shì)地位，利用水務(wù)一體化的改革機(jī)會(huì)，在發(fā)展戰(zhàn)略上積極實(shí)施“向下一體化”，及時(shí)控制上述環(huán)境業(yè)務(wù)并獲取相應(yīng)的收益。
七、改革時(shí)的招商機(jī)制設(shè)計(jì)方面：設(shè)計(jì)出使利益攸關(guān)方實(shí)現(xiàn)共建、共贏、共享發(fā)展成果的招商機(jī)制
水務(wù)改革中，采取招商引資、引進(jìn)戰(zhàn)略投資者的方式推進(jìn)改革，對(duì)水務(wù)企業(yè)發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。但同時(shí)，這也是各種改革方式中風(fēng)險(xiǎn)最高、難度最大、正反兩面影響最深遠(yuǎn)的方式。而決定招商成敗的關(guān)鍵，是招商的機(jī)制設(shè)計(jì)。
論機(jī)制設(shè)計(jì)是指在自由選擇、自愿交換、信息不完全及決策分散化的條件下設(shè)計(jì)一套機(jī)制（規(guī)則或制度）來(lái)達(dá)到既定目標(biāo)的理論，是博弈論和社會(huì)選擇理論的綜合。回顧水務(wù)行業(yè)十年來(lái)激進(jìn)市場(chǎng)化的改革歷程，沒有比溢價(jià)轉(zhuǎn)讓水務(wù)資產(chǎn)更能對(duì)消費(fèi)者、水務(wù)企業(yè)及職工、后屆政府造成嚴(yán)重危害的機(jī)制設(shè)計(jì)。該機(jī)制是在不了解水務(wù)等公用企業(yè)的盈利模式的情況下，以國(guó)有資產(chǎn)保值增資為指導(dǎo)思想，借助于產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓手段而形成。不論是外商最初于2002年溢價(jià)266%收購(gòu)浦東自來(lái)水公司50%國(guó)有產(chǎn)權(quán)，還是2007年溢價(jià)349%收購(gòu)蘭州供水集團(tuán)45%國(guó)有產(chǎn)權(quán)的登峰造極之作，沒有一家不給當(dāng)?shù)厥忻?、政府或企業(yè)帶來(lái)非議和壓力。這種招商機(jī)制設(shè)計(jì)的獲益主體是：本屆政府，外商的本屆管理層，以及從溢價(jià)中獲得分成的機(jī)制設(shè)計(jì)者（咨詢公司）。受害的主體是：消費(fèi)者，后屆政府及其財(cái)政，水務(wù)企業(yè)及職工，以及外商的整體聲譽(yù)。
如：2004年合肥市政府轉(zhuǎn)讓王小郢污水處理廠的23年的經(jīng)營(yíng)權(quán)（TOT），招商咨詢機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)了以產(chǎn)權(quán)溢價(jià)為主要評(píng)分項(xiàng)的競(jìng)標(biāo)方案，最終標(biāo)底價(jià)2.68億元的污水廠資產(chǎn)溢價(jià)79.1%轉(zhuǎn)讓給柏林水務(wù)，合肥市財(cái)政當(dāng)年獲得國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)收入4.8億元，咨詢機(jī)構(gòu)也獲得了溢價(jià)分成（約定分配溢價(jià)部分的5%，即1060萬(wàn)元，實(shí)有折扣）。但4年后的2008年，污水處理廠的職工集體上訪，打出了“政府貴賣國(guó)資賤賣職工”旗幟，給時(shí)任政府造成了不良的政治影響。
又如：2007年蘭州市政府聘請(qǐng)的咨詢公司設(shè)計(jì)了溢價(jià)轉(zhuǎn)讓蘭州供水集團(tuán)部分國(guó)有產(chǎn)權(quán)的招商機(jī)制，威立雅高溢價(jià)收購(gòu)、控制經(jīng)營(yíng)之后，被迫采取了嚴(yán)厲的成本控制措施。7年后，2014年4月蘭州發(fā)生供水安全事故，威立雅的質(zhì)量管理體系、安全控制能力遭到公眾的質(zhì)疑和行業(yè)的懷疑，市民對(duì)其發(fā)動(dòng)集團(tuán)訴訟，蘭州市委主要領(lǐng)導(dǎo)提出了股權(quán)回購(gòu)的要求。該外商遭受了自1853年成立以來(lái)最嚴(yán)重的信任危機(jī)。
機(jī)制設(shè)計(jì)秉承“太上問道，其次問法，其下問仁”的邏輯鏈，即：在何種招商思想（“道”）的指導(dǎo)下，設(shè)計(jì)相應(yīng)的招商機(jī)制（“法”）；何種招商機(jī)制，則造成相應(yīng)的招商后果、利益分配關(guān)系（“仁”）。由于招商機(jī)制設(shè)計(jì)對(duì)改革成敗具有特別重大的意義，作者所在的國(guó)融大通財(cái)務(wù)顧問公司自2007年開始研究這一課題。2008年為張家界自來(lái)水公司擔(dān)任改制招商顧問時(shí)，在市政府主要領(lǐng)導(dǎo)提出“不溢價(jià)改制有何意義”的疑問的情況下，以理論研究成果和實(shí)證案例說服領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變思想，放棄了高溢價(jià)的招商要求；2010年為貴陽(yáng)市供水總公司擔(dān)任招商顧問時(shí)，在市政府堅(jiān)持溢價(jià)的情況下，設(shè)計(jì)了“鎖定溢價(jià)（10%）”的招商方案；2011年為洛陽(yáng)市水務(wù)集團(tuán)擔(dān)任顧問時(shí)，設(shè)計(jì)了產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓不溢價(jià)的方案。而對(duì)投資者的選擇，代之以綜合評(píng)分法，將關(guān)注點(diǎn)引導(dǎo)到投資人的資本實(shí)力、企業(yè)文化、員工安置補(bǔ)充方案等方面來(lái)，收到了良好的后效應(yīng)。
八、改革后的機(jī)制建設(shè)方面：承認(rèn)市場(chǎng)機(jī)制是企業(yè)發(fā)展的根本動(dòng)力，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在水務(wù)發(fā)展中的重要作用
通過深化改革，形成由市場(chǎng)主導(dǎo)——而不是行政主導(dǎo)——的運(yùn)營(yíng)機(jī)制，包括運(yùn)營(yíng)主體的企業(yè)化、運(yùn)營(yíng)管理的市場(chǎng)化、水價(jià)形成的市場(chǎng)機(jī)制，保障水務(wù)企業(yè)、行業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。
?。ㄒ唬┧畡?wù)運(yùn)營(yíng)主體全部實(shí)現(xiàn)企業(yè)化。即：除部分原水業(yè)務(wù)，城市供水、污水處理、中水回用、污泥處置等全部涉水業(yè)務(wù)實(shí)行企業(yè)化運(yùn)營(yíng)
我國(guó)水務(wù)行業(yè)存在以下比較普遍的“非企業(yè)化”現(xiàn)象，尚未受到必要的重視。在第三歷史時(shí)期的改革中，應(yīng)予重視和革新：
一是我國(guó)城鎮(zhèn)供水資產(chǎn)在五、六十年代集中設(shè)立時(shí)期大部分是以自來(lái)水水廠（工廠制）的組織形式存在，這一形式延續(xù)至七、八十年代，陸續(xù)轉(zhuǎn)制為企業(yè)法人。當(dāng)前，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠的集中設(shè)立，這一歷史現(xiàn)象重演。非企業(yè)法人的供水資產(chǎn)不具備市場(chǎng)主體地位，沒有企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，不能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，極易受到行政干預(yù)，不利于持續(xù)經(jīng)營(yíng)和發(fā)展壯大，應(yīng)當(dāng)適時(shí)轉(zhuǎn)制為企業(yè)法人。
二是歷經(jīng)十年改革，部分地方的城市供水資產(chǎn)仍以事業(yè)單位的組織形式存在。省會(huì)城市如西藏拉薩，地級(jí)市如山東東營(yíng)，縣級(jí)市如河南偃師等，以及為數(shù)不少的縣屬供水單位。供水業(yè)務(wù)的本質(zhì)特征是自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，而不是依賴財(cái)政生存的非盈利性質(zhì)的事業(yè)單位，長(zhǎng)期不改變不利于企業(yè)發(fā)展和職工成長(zhǎng)。建議根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位改革的政策盡快實(shí)現(xiàn)“事轉(zhuǎn)企”。
三是國(guó)有資本投資建立的污水處理廠絕大多數(shù)以事業(yè)單位的組織形式設(shè)立和經(jīng)營(yíng)，也應(yīng)盡快轉(zhuǎn)制為企業(yè)。理由同上。
?。ǘ┧畡?wù)企業(yè)內(nèi)部運(yùn)營(yíng)管理實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。即：繼勞動(dòng)關(guān)系、基本建設(shè)、固定資產(chǎn)采購(gòu)等實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化之后，在人力資源管理領(lǐng)域?qū)嵭惺袌?chǎng)化，建立有行業(yè)特色的薪酬與績(jī)效考評(píng)體系，體現(xiàn)水務(wù)企業(yè)人力資源的真實(shí)價(jià)值
在這一領(lǐng)域?qū)嵭惺袌?chǎng)化，不僅是提高水務(wù)等公用企業(yè)管理水平的有效措施，也是解決公用產(chǎn)品成本構(gòu)成中最富爭(zhēng)議的部分——工資成本——透明度問題的有效辦法。當(dāng)前，競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中的優(yōu)勢(shì)企業(yè)普遍將建立合身、適用的薪酬與績(jī)效考評(píng)體系作為保持企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要手段，在專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的幫助下形成了具有行業(yè)特征和企業(yè)特色的完整制度。水務(wù)雖是自然壟斷行業(yè)，也應(yīng)學(xué)習(xí)。普遍建立專業(yè)化、行業(yè)特征明顯的績(jī)效考評(píng)制度，有利于水行業(yè)全面提升從業(yè)人員的管理水平、技術(shù)水平和運(yùn)營(yíng)效率；通過完善薪酬體系，能夠促進(jìn)企業(yè)成本的透明公開和對(duì)人力資源的有效激勵(lì)。
?。ㄈ┬纬捎墒袌?chǎng)主導(dǎo)的水價(jià)形成機(jī)制，即水的價(jià)格形成與成本之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制
水價(jià)改革的成敗，直接關(guān)系水務(wù)行業(yè)的戰(zhàn)略利益、核心利益；水價(jià)改革成功，是扭轉(zhuǎn)行業(yè)性虧損的關(guān)鍵因素之一。以成本監(jiān)審為基礎(chǔ)，建立水價(jià)與成本之間的法治化、動(dòng)態(tài)化的聯(lián)動(dòng)調(diào)整機(jī)制，是水價(jià)改革的關(guān)鍵內(nèi)容。
為實(shí)現(xiàn)以上改革目標(biāo)，應(yīng)重點(diǎn)抓好三項(xiàng)工作：一是以各地水協(xié)為主體，加快建立水務(wù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)公報(bào)制度和水價(jià)定期審核制度，不論是否調(diào)價(jià)，都要定期向社會(huì)公布經(jīng)營(yíng)管理目標(biāo)完成情況（建議一季一報(bào)）；在嚴(yán)格《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法》的基礎(chǔ)上，定期向社會(huì)公布成本構(gòu)成情況（一年一審）。二是實(shí)行資源水價(jià)、水利工程水價(jià)和城市供水終端水價(jià)的聯(lián)動(dòng)調(diào)整機(jī)制，當(dāng)國(guó)家或省調(diào)整資源水價(jià)、開征或調(diào)整水利工程水價(jià)時(shí)，供水終端價(jià)格同步同幅聯(lián)動(dòng)調(diào)整，不再舉行聽證會(huì)。三是當(dāng)供水成本變化達(dá)到10％時(shí)，地方政府應(yīng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)啟動(dòng)調(diào)價(jià)程序并相應(yīng)調(diào)整水價(jià)，確有困難的，以財(cái)政補(bǔ)貼的辦法彌補(bǔ)成本上漲形成的價(jià)格倒掛（虧損）。
歷經(jīng)多年呼吁，成都市率先走出了第一步。2013年11月，成都市發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于建立并實(shí)施中心城區(qū)城市供水價(jià)格聯(lián)動(dòng)調(diào)整機(jī)制的通知》（成發(fā)改價(jià)格[2013]1071號(hào)），第一個(gè)建立了資源水價(jià)、水利工程水價(jià)與城市供水終端價(jià)格的上下游聯(lián)動(dòng)調(diào)整機(jī)制。這是成都水司的一小步，卻是水務(wù)行業(yè)的一大步。
水務(wù)企業(yè)改制、招商之后，只有通過深化改革、引入市場(chǎng)機(jī)制，形成以市場(chǎng)為主導(dǎo)的內(nèi)部運(yùn)營(yíng)和水價(jià)形成機(jī)制，水務(wù)企業(yè)才算是實(shí)現(xiàn)了真正意義上的“內(nèi)外兼修”的改革。
在十八屆三中全會(huì)全面深化改革精神的指引下，我們期待：在總結(jié)三十年特別是近十年改革的歷史經(jīng)驗(yàn)和深刻教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，水務(wù)行業(yè)既要擺脫激進(jìn)式市場(chǎng)化的改革思想，又要克服畏懼心理，自信、穩(wěn)健、堅(jiān)決而富有創(chuàng)造性，努力開創(chuàng)水務(wù)改革的新時(shí)代！
